开发区是对外开放的核心区域，体制创新的前沿阵地。2007年，江苏省开发区国内生产总值、一般预算收入、进出口总额和实际到帐注册外资占全省的比重分别达36%、31.8%、72.5%和72.1%，为全省经济社会发展作出了积极贡献。但随着开发区的发展和国内外形势的变化，特别是我国进入后WTO时代，国家重新修订了产业指导目录，出台了《企业所得税法》，开发区发展面临许多新情况新问题，主要表现为：行政运作由相对自主、主动变为随从、被动，所在市的市级机关陆续上收权力，开发区经济管理权、财税统筹权等权限被“软性分解”；职能由相对集中、单一变为综合、多元，大量社会事务进入开发区管理范畴；管理方式由比较开放、超前变为封闭、保守，工作人员进取动力不足，知识更新步伐滞后；以往所具有的观念新、体制优、机构简、人员精、包袱轻、效率高等比较优势受到挑战，开发区面临向旧体制回归或受旧体制“反向辐射”的巨大压力等。
国内外大量的实践证明，市场的竞争，背后实质是政府行为的竞争，就是政府管理体制、行政机制、运行效率的竞争。创办开发区就是要甩开旧体制建立新体制。体制新既是开发区先行先试优势的最好体现，也是促进开发区事业发展的动力和基石。
如何进一步解放思想，深化改革，科学地建构适应科学发展的新型管理体制，已成为开发区二次创业、加快发展的当务之急。尽管开发区的实际情况不同，难以找到一个固定的、标准划一的模式，但是，通过总结开发区以往的实践经验，比照国内外类似经济区域的管理模式和行政行为，笔者认为，当前开发区管理体制创新应力求形成以下机制：
一、集中统一的领导机制 开发区是市直经济的“自留地”，特别是在省直管县的行政体制改革背景下，市直经济发展得好不好，关键看开发区；领导干部科学发展的水平高不高，还是看开发区。因此，发展开发区、建设开发区不仅是开发区管委会自家的事，同样是市委、市政府及市级机关部门的事。市级机关工作的每一位同志都应该有这种意识。目前，在法律层面上，开发区没有准备的定位，似行政区而非行政区，开发区管委会仅代表所在市的党委、政府在辖区内行使经济社会管理权力，这种权力主要通过市级职能部门授权、让权获得，由此，开发区与市职能部门存在着一些利益冲突，权力也很容易被蚕食、收回，很大程度上制约了开发区的创新和发展。让开发区享有充分、独立的经济审批权和行政管理权，真正实现事权统一，拥有各项事项的自主决定权，显得十分重要。在国家、省层面没有对开发区法律地位进行明确之前，可建立对开发区集中统一的领导机制，在管委会以上的层次上设立市级开发区建设发展领导小组，由市委、市政府主要负责人担任组长，分管负责人担任常务副组长，开发区及市有关部门为成员单位。领导小组对开发区工作的指导监督，主要是从宏观上、战略上和政策上的领导，而不是具体的事务性、日常性的领导，更不能束缚开发区的手脚。成员单位对开发区的工作，更应当大力支持，提供方便，能下放的权限全部下放，能简化的程序全部简化，不便下放的权限也要采取灵活变通的办法委托办理，决不能诿扯皮，更不能设置障碍。同时，建立对领导小组成员单位主要负责人的考核激励机制，独立设置其开发区工作分值，提高分值的权重，对完成情况较好的单位主要负责人进行重奖，以形成关注开发区、支持开发区、参与开发区建设发展的良好氛围。
二、精简高效的管理机制 目前，大多数开发区管理机构是以市政府代表机构或派出机构--管委会的形式出现的，少数开发区采取企业——总公司的形式和管委会与行政区政府合署办公的形式出现的，不论采取哪种管理模式，作为开发区都应该坚持走“小政府、大社会”、“小管理、大服务”的管理路子。机构的设置从工作需要出发，不能搞上下对口。以苏中某市开发区为例，目前设置了三办（党政办公室、拆迁办公室、三产办公室）、一室（监察室）、八局（经济发展局、招商局、建设局、人事劳动局、财政局、审计局、社会事业局、城管分局），外加八个市级机关驻区机构，与市委、市人大、市政府、市政协四套班子以及100多家市级部门对口衔接。开发区一个单位与市里对口部门少则三四个，多则八九个，最多十来个，与现有功能定位基本相适应。现在的问题是，“条条集权”有增无减，社会事务日益繁重，体制回归压力增大，不仅加重了开发区的经济负担，而且影响到行政职能的发挥。开发区是体制创新的试验区，在机构设置上，总的应把握与功能定位相吻合的原则，作为一个经济区或工业园区的功能定位，应当坚持走“小政府、大社会”、“小管理、大服务”的路子，采取“充实块块、精干条条”、“几块牌子、一套人马”等有利人员和机构精简的做法，可以参照新加坡裕廊工业区的做法，将招商引资、项目审批、经济运行、土地征用、财政收支等职能落实到位，将人员调整充实到位，使开发区能自主决策，独立行使职权。这类机构只能加强，不能削弱。同时，在社会事务、拆迁拆违等工作交由社会力量承担。这样既能精简人员机构，又能提高办事效率。
三、充满活力的用人机制 建立一支充满生机与活力的高素质行政管理人员队伍，是开发区事业不断兴旺发达的根本保证。在社会大环境难以一时改善的情况下，开发区内要尽可能体现“事业留人”、“待遇留人”的小环境，使开发区既出“建设成果”，又出“人才成果”。一是要深化用人制度改革。开发区行政工作人员要保持相对稳定，但不能“死水一潭”；要保持较优的待遇，但不能没有竞争压力。对领导职位和重要岗位，引入公开竞争机制，选优用优；对在职领导干部，要探索实行任期制和转岗交流制，对不能胜任工作的领导干部要及时调整下来；对一般管理人员，要坚持实行对外公开招聘、对内竞争上岗的用人制度，坚持实行“聘任制”、“合同制”，试行“末位不称职淘汰制”。通过干部人事制度的改革与创新，激发广大干部的内在动力，改善干部队伍的知识结构和人才结构，提高管理队伍整体素质，营造一个人员能进能出、职务能上能下、充满生机与活力的用人机制。二是要深化用人评价标准改革。确立以业绩取向的人才观，全面落实岗位目标责任制，在干部任用、业绩考核、收入分配等工作中，打破学历与资历的界限，以创新能力和工作实绩作为主要衡量标准。三是要深化分配制度改革。建立起严格的培训机制、考核机制、监督机制，实行公平竞争，优胜劣汰，真正建立起一支廉洁奉公、勤政为民，既懂市场经济，又懂国际惯例，还懂现代化管理的干部队伍。在财力允许条件下，要采取多各分配形式，逐步拉开分配档次。比如，对一些领导岗位，可以探索实行“年薪制”；对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下，拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜，坚决不能再吃“大锅饭”，不能干多干少、干好干差一样。
四、宏观管住管好、微观放开放活的减事放权机制 开发区行政管理部门要学会按照市场经济规律办事，适应“入世”要求与国际惯例接轨。首先，要改革政府行政职能，从以往习惯于管理微观经济活动转到更多地注重宏观层面的管理，要深入进行行政审批制度改革，大幅度地减少审批事项和审批环节，强化政策导向、综合执法和公共秩序的监督管理，切实转变工作职能和行政方式。其次，要进一步进行行政机构的改革，实行定职能、定机构、定编制，合理科学地确定行政机构和编制，精兵简政，为与国际接轨奠定基础。再次，要进行公共行政改革，调整各种权力结构，把过份集权改为合理分权，即：把资源配置的事交给市场；把生产经营权交给企业；把社会服务的事交给事业单位、群众组织和中介机构。因此，要大力发展社会中介组织和行业协会，把大量的具体的社会协调、经济服务事务交给或委托给他们来做，一些具体的征地、拆迁补偿工作，也可以通过一定的契约关系进行委托、代理。要实行政企分开和政事分开的改革，加快直属的融资公司向现代产权制的改革，力争能够早日上市融资；加快直属的产业公司建设现代企业制度，加快由承担区内业务向承担区外业务转变。 |
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